Le 12 Novembre 2019, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt de grande chambre[1] concernant le sujet des conditions d’accueil minimales à destination des personnes demandeuses d’une protection internationale. Visant au départ l’accueil des seuls “demandeurs d’asile” sous l’empire de la Directive 2003/9/CE[2], le régime des conditions minimales d’accueil a été étendu aux demandeurs d’une protection internationale par la  directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013 (dite “Directive accueil”).

Faits

C’est de cette catégorie que relève Zubair Haqbin, un ressortissant afghan mineur non accompagné, qui s’est vu attribuer un tuteur et une place dans plusieurs centres d’accueil successifs. Au cours de son séjour dans l’un d’entre eux, il aurait été instigateur d’une rixe entre résidants. Ces faits ont conduit à son arrestation par la police, rapidement suivie d’une libération. En guise de sanction, il est exclu du centre d’accueil pour quinze jours et, selon ses dires et ceux de son tuteur , passe plusieurs nuits dans la rue, “dans un parc de Bruxelles et les autres nuits chez des amis ou des connaissances”, quand bien même les autorités belges ont fourni au requérant “une liste de centres privés pour sans-abris susceptibles de l’accueillir.”[3] Son tuteur, puis, à sa majorité, lui même contestent la décision d’exclusion devant diverses juridictions internes dont la Cour du travail de Bruxelles, qui adresse aux juges de Luxembourg 3 questions préjudicielles portant sur l’interprétation  de l’article 20 de la Directive accueil, à savoir :

  • La liste de sanctions et limitations prévue par ce texte est elle limitative?
  • Les autorités prenant la décisions de sanctionner un demandeur doivent elles s’assurer antérieurement ou postérieurement au prononcé de cette sanction, de sa compatibilité avec la dignité humaine?
  • Ces sanctions sont elles applicables aux mineurs non accompagnés?

Raisonnement de la CJUE

L’article 20§4 de la Directive accueil vise une catégorie particulière de retrait du “bénéfice des conditions matérielles d’accueil”: le retrait à titre de “sanction[s] applicable[s] en cas de manquement grave au règlement des centres d’hébergement ainsi que de comportement particulièrement violent” de la part d’un demandeur. Après avoir rappelé le caractère  général de la notion de “conditions matérielles d’accueil” posée par l’article 2 alinéa g de la Directive accueil[4] la Cour de justice affirme qu’une sanction peut porter sur le retrait ou la limitation de ses conditions, les Etats membres disposant sur ce point d’une marge d’appréciation[5] Cependant cette sanction doit, selon l’article 20§5 de cette directive, être  prise“au cas par cas, objectivement et impartialement et [de manière] motivée[s]”, prenant en compte  “[…] la situation particulière de la personne concernée, en particulier dans le cas des personnes [vulnérables], compte tenu du principe de proportionnalité. Les États membres assurent en toutes circonstances l’accès aux soins médicaux (…) et garantissent un niveau de vie digne à tous les demandeurs.”

Pour préciser ce qu’elle entend par “un niveau de vie digne”, la Cour de justice rappelle son arrêt Jawo[6] dans lequel elle interdit que la personne concernée puisse se retrouver “dans une situation de dénuement matériel extrême qui ne lui permettrait pas de faire face à ses besoins les plus élémentaires, tels que ceux de se loger, de se nourrir, de se vêtir et de se laver, et qui porterait ainsi atteinte à sa santé physique ou mentale ou la mettrait dans un état de dégradation incompatible avec cette dignité”. La CJUE tire de l’emploi du verbe “garantir” utilisé à l’article 20§5 de la Directive accueil  une obligation pesant sur les Etats “d’assurer en permanence et sans interruption “ dans le temps un niveau de vie digne à l’égard des demandeurs.[7] Elle considère par ailleurs que la remise d’une liste de centres privés de sans abri à un mineur non accompagné ne suffit pas pour garantir cette obligation. Ainsi, dans le but d’assurer la permanence de cette obligation, la Cour affirme que les Etats ont la possibilité d’infliger des sanctions ne privant pas le demandeur des conditions matérielles d’accueil: parmi ces sanctions, elle envisage le  “maintien dans une partie séparée du centre d’hébergement, accompagné d’une interdiction d’entrer en contact avec certains résidents du centre ou son transfert dans un autre centre d’hébergement ou dans un autre logement”[8]. Enfin, elle achève son raisonnement en  rappelant le caractère vulnérable des mineurs posé par l’article23§1 de la Directive accueil  et la nécessité d’assurer l’interêt supérieur de l’enfant, y compris en le confiant si besoin “aux services ou aux autorités judiciaires en charge de la protection de la jeunesse”[9].

Commentaire

Des mots mêmes de l’avocat général concluant en l’affaire, celle-ci s’inscrit “dans la ligne des arrêts du 27 septembre 2012, Cimade et GISTI[10] ainsi que du 27 février 2014, Saciri e.a.[11]”.

Dans l’arrêt “CIMADE et GISTI”, la Cour a posé l’obligation pour un Etat membre d’octroyer à un demandeur d’asile[12] les conditions minimales d’accueil  même si le demandeur d’asile est destiné à être pris en charge par un autre Etat membre qui est vu comme responsible de la demande d’asile.  Cette obligation cesse au moment du “transfert effectif du (…) demandeur par l’État membre requérant et la charge financière de l’octroi de ces conditions minimales incombe à ce dernier État membre, sur lequel pèse ladite obligation”
Dans l’arrêt “Saciri”, la Cour précise que cet octroi doit intervenir “ à partir du moment de l’introduction de la demande d’asile (…) [afin de ] garantir un niveau de vie digne et adéquat pour la santé ainsi que pour assurer la subsistance des demandeurs d’asile, en leur permettant notamment de disposer d’un hébergement, en tenant compte, le cas échéant, de la préservation de l’intérêt des personnes ayant des besoins particuliers (…) Néanmoins, le montant de ces allocations doit être suffisant pour permettre aux enfants mineurs d’être logés avec leurs parents, de sorte que l’unité familiale des demandeurs d’asile puisse être maintenue”. L’arrêt Haqbin apporte sa pierre à  cette interprétation en interdisant la simple remise d’une liste de centres relevant de l’assistance publique, à un mineur non accompagné, et souligne la nécessité d’une appréciation  in concreto de l’interêt supérieur de ce mineur.

Si ce dernier arrêt rappelle classiquement  les principes de proportionnalité et de respect de la dignité humaine gouvernant le régime des sanctions applicables aux demandeurs , on peut relever que la Cour de justice ne procède pas à une appréciation de l’interêt supérieur de l’enfant. Cela est pourtant requis  par l’article 23 de la Directive accueil, qui fixe des critères permettant d’évaluer les “besoins particuliers” du mineur, comme de toute personne vulnérable[13], ainsi que par la Charte[14] et l’interêt supérieur de l’enfant se retrouve régulièrement affirmé dans la jurisprudence des Cours de Luxembourg[15] et de Strasbourg[16].

Que savons nous de la situation de M.Haqbin? Peu de choses. En effet la lecture  de l’arrêt et des conclusions de l’avocat général nous apprennent que le requérant a déposé sa demande de protection internationale en qualité de mineur non accompagné le 23 décembre 2015[17], puis s’est vu représenter par un tuteur jusqu’au 11 décembre 2017, date à laquelle il reprend “l’instance en son propre nom”[18] car il est devenu majeur “entre temps”.

De plus, il ressort de la procédure que la première requête en annulation de la mesure d’exclusion devant le tribunal du travail d’Anvers a été rejetée “pour défaut d’extrême urgence, faute pour M. Haqbin d’avoir démontré qu’il se trouvait à la rue”[19]. En effet, il semble que le requérant ait certes passé “les nuits du 19 au 21 avril et du 24 avril au 1er mai 2016 dans un parc de Bruxelles” mais “les autres nuits chez des amis ou des connaissances.”[20]. L’emploi, tant dans l’arrêt que dans les conclusions, du conditionnel en ce qui concerne les “circonstances particulières” de l’espèce² étonne[21] dans la perspective d’un arrêt de grande chambre. Pourquoi la Cour de justice n’a t-elle pas non plus rappelé les éléments biographiques  du requérant, dans une affaire renvoyée en grande chambre, qui se distingue par son “importance”, sa “difficulté” ou ses “circonstances particulières”[22].

Si la Cour conclut qu’il a suffit que le requérant passe  les nuits du 19 au 21 avril et du 24 au 1er mai pour que soit constituée une impossibilité “même temporaire”de “ de faire face à ses besoins les plus élémentaires”[23], c’est pour s’aligner, à la suite de l’arrêt Jawo rendu huit mois auparavant,  sur la position de la Cour de Strasbourg concernant le cas ou un “dénuement extrême” peut constituer une traitement contraire à la dignité humaine.[24]

Cependant, s’il a indéniablement marqué le monde juridique européen par son “ éclairage nouveau sur les rapports entre le système strasbourgeois de protection des droits de l’homme et le système juridique de l’Union européenne”[25], l’arrêt MSS concernait la situation migratoire de la Grèce, soit un “ phénomène à grande échelle et correspond[ant] à la réalité pour un grand nombre de demandeurs d’asile présentant le même profil que [MSS]”[26]. Celui-ci expliquait avoir “vécu pendant des mois dans le dénuement le plus total et n’avoir pu faire face à aucun de ses besoins les plus élémentaires : se nourrir, se laver et se loger. A cela s’ajoutait l’angoisse permanente d’être attaqué et volé ainsi que l’absence totale de perspective de voir sa situation s’améliorer (…)”[27].

Si l’on peut comprendre la volonté de la CJUE de s’accorder avec sa consoeur de Strasbourg, on ne peut que s’étonner de voir la situation de M. Haqbin analysée à l’aune du critère de “dénuement extrême” dont il était question dans l’arrêt MSS, qui mettait aux prises un  problème qualifié par les juges de Strasbourg eux mêmes de “notoire”[28] causé entre autres par la “passivité” des autorités grecques[29]. Il faut également signaler que la Cour constitutionnelle belge a qualifié cette mesure d’exclusion de “remède ultime, qui ne peut être imposé que lorsqu’aucune autre mesure, le cas échéant de nature pénale, ne paraît adéquate.Ce principe a été confirmé explicitement dans les travaux préparatoires :”[30]. Cela  sous entend déjà l’existence d’un examen personnalisé de la situation de l’individu. Enfin si la Cour reconnait aux Etats membres  une marge d’appréciation  en matière de sanctions à l’encontre des demandeurs[31], force est de constater qu’elle  ne repose pas explicitement sur le juge national pour apprécier si la sanction infligée est attentatoire à la dignité individuelle, alors que les faits de l’espèce étaient sujets à débats.

Conclusion

Par cet arrêt de grande chambre, la Cour de Luxembourg désire confirmer sa volonté de ralliement à la position de la CEDH concernant une violation de la dignité humaine consécutive à une situation de dénuement extrême. Cependant, elle se distingue des juges strasbourgeois en affirmant en filigrane que l’Etat doit se comporter en Etat providence sans apprécier concrètement les situations individuelles. Comme le relevait le juge SAJO sous l’arrêt MSS :  “Si la Grèce est tenue de satisfaire certains besoins essentiels des demandeurs d’asile indigents, c’est seulement parce que le droit communautaire applicable le lui impose. Il existe sur ce point une différence entre les règles de droit communautaire et les obligations conventionnelles découlant de l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants”. Ce n’est qu’à titre exceptionnel que la juridiction de Strasbourg reconnait une violation de la dignité humaine imputable à une situation de dénuement extrême et ceci après une analyse concrète de la situation individuelle et sociale des requérants[32] Ce faisant, on ne peut qu’encore plus regretter l’absence d’une véritable analyse de la situation concrète de M.Haqbin, que pourtant l’avocat général a qualifié de “mineur non accompagné dont on peut supposer, au vu des violences répétées qu’il a commises, que les conditions de son éducation ou de son développement sont compromises”[33].

Jacques BELLEZIT
Master 1 Droit International et européen – Université de Strasbourg

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Notes de bas de page :

[1]     CJUE (Grande Chambre) 12 Novembre 2019 Zubair Haqbin contre Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers C233/18

[2]     Directive 2003/9/CE du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres,

[3]     Point 49 de l’arrêt Haqbin

[4]     “les conditions d’accueil compren[e]nt le logement, la nourriture et l’habillement, fournis en nature ou sous forme d’allocation financière ou de bons, ou en combinant ces trois formules, ainsi qu’une allocation journalière”

[5]     Point 41 de l’arrêt Haqbin

[6]     CJUE 19 Mars 2019 Abubacarr Jawo c/Allemagne  C‑163/17

[7]     Point 50 de l’arrêt Haqbin

[8]     Point  52 de l’arrêt Haqbin

[9]     Point  55 de l’arrêt Haqbin

[10]   CJUE 27 Septembre 2012 “Cimade et GISTI”  C‑179/11

[11]   CJUE 27 Février 2014 “Saciri e.a” C-79/13

[12]   Seuls les demandeurs d’asile étant concernés par le texte de la Directive 2003/09 qui formait le cadre juridique de l’accueil à l’époque de l’arrêt.

[13]   Article 22 de la Directive “Accueil”

[14]   Article 24§2 de la Charte : “Dans tous les actes relatifs aux enfants, qu’ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.”

[15]   CJUE GC 27 Juin 2006 Parlement c/Conseil C‑540/03, voire plus récemment CJUE GC 26 mars 2019 S.M 129/18

[16]   Voir, parmi d’autres, les arrêts CEDH GC 06 juillet 2010 Neullinger & Shuruk c/Suisse (41615/07) et CEDH GC 26/11/2013 X c/Lettonie (27853/09)

[17]   Point 19 des conclusions de l’Avocat général

[18]   Point 24 de l’arrêt Haqbin

[19]   Point 21 de l’arrêt Haqbin

[20]   Point 20 de l’arrêt Haqbin

[21]   Point 20 de l’arrêt Haqbin “D’après ses propres déclarations et celles de son tuteur (…)” ; Point 22 des conclusions “   Il ressort de la décision de renvoi que l’intéressé aurait alors dormi dans le parc Maximilien de Bruxelles les nuits du 19 au 21 avril 2016, puis celles du 24 avril au 1er mai 2016.” ; Point 25 des conclusions “le (tribunal du travail néerlandophone de Bruxelles) a rejeté cette requête comme étant infondée, estimant que M. Haqbin demandait la réparation d’un dommage dont la réalité n’était pas démontrée.”

[22]   Article 60§1 du Règlement de procédure de la Cour de justice.

[23]   Point 47 de l’arrêt Haqbin

[24]   CEDH GC 21/01/2011 MSS c.Belgique et Grèce, ci après “l’arrêt MSS”

[25]   CARLIER, Jean-Yves et SAROLEA, Sylvie. Le droit d’asile dans l’Union européenne contrôlé par la Cour européenne des droits de l’homme: A propos de l’arrêt MSS c. Belgique et Grèce. Journal des tribunaux, 2011, vol. 130, no 6436, p. 353.

[26]   § 255 de l’arrêt MSS c.Belgique et Grèce

[27]   § 254 de l’arrêt MSS c.Belgique et Grèce

[28]   § 258 de l’arrêt MSS c.Belgique et Grèce “[La Cour] relève que, selon le Gouvernement [grec], il y a à ce jour moins de 1 000 places dans des centres d’accueil pour faire face à l’hébergement de dizaines de milliers de demandeurs d’asile.”

[29]   §168 de l’arrêt MSS c.Belgique et Grèce : “Dans tous les cas de figure, il apparaît qu’aucune information n’est fournie sur les possibilités d’hébergement. En particulier, les témoignages recueillis indiquent qu’aucune information n’est donnée sur la nécessité de déclarer l’absence d’adresse aux autorités, condition sine qua non pour que ces dernières entament des démarches en vue de trouver un logement.”

[30]   Cour constitutionnelle de Belgique, Arrêt du 27 Juillet 2011 (RG 135/2011) point B.19.2.2

[31]   Point 41 de l’arrêt Haqbin

[32]   CEDH 7 juillet 2015 V.M c.Belgique ; CEDH 4 février 2016 Amadou c.Grèce ;

[33]   Point 69 des conclusions de l’avocat général