Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe (Bundesverfassungsgericht), 5 mai 2020 

Introduction et rappel des faits 

Les conséquences de la crise sanitaire sont nombreuses et s’évaluent à des dimensions politiques et économiques. Face à ces défis, l’Europe et l’ensemble de ses institutions cherchent à mobiliser des solutions dans le but d’éviter l’effondrement des marchés et réduire au maximum les impacts de la crise financière, déjà bien amorcée dans bon nombre de secteurs.

C’est dans le cadre des réactions à ces conséquences économiques que la Banque Centrale Européenne (BCE) a cherché à agir par le biais d’un vaste programme d’urgence d’achats d’actifs face à la pandémie dénommé PEPP (Pandemic Emergency Purchase Program)[1]. Ce dernier, activé dès Mars 2020, est doté d’un montant de 750 milliards d’euros et fait écho à une politique de rachat de dettes de la part de la BCE (PSPP) dite « Quantitative easing » adoptée en 2015[2].

Néanmoins, cette décision a fait du bruit et est au cœur d’une contestation, notamment au sein de l’espace public allemand. Ainsi, un groupe constitué de plusieurs politiciens et citoyens a saisi la cour constitutionnelle de Karlsruhe (ci-après la « cour »), en attaquant directement la politique de rachats de dettes de 2015.

Dans sa décision, la cour estime que la Banque Centrale Européenne (BCE) doit motiver plusieurs de ses actions prises par rapport à son programme d’achats d’actifs « quantitative easing » de mars 2015. Tout d’abord, elle doit justifier la proportionnalité de son programme d’achats de dettes publiques (PSPP) eu égard à l’objectif communautaire d’inflation de 2% par an. En outre, elle interroge l’action de BCE vis-à-vis de l’interdiction de financement monétaire des Etats (article 123 du TFUE)[3].

La cour de Karlsruhe ajoute que ces justifications devront être réalisées dans un délai de 3 mois. Faute d’arguments jugés tangibles, la Bundesbank allemande, acteur très actif dans l’achat et la revente de titres financiers, pourrait ne plus participer au programme.

Une décision contestée en raison du risque d’affaiblissement de la BCE 

Il semble important de souligner que la décision est critiquée à différents égards. Tout d’abord, parce que la Banque centrale européenne est censée être une institution indépendante. En contestant la décision au niveau national,  l’Allemagne chercherait à faire valoir ses intérêts au détriment de ceux de la collectivité européenne.

Ensuite, la décision de la cour allemande ne se limite pas à un simple contrôle juridique : elle poursuit également des objectifs complémentaires, notamment renforcer une certaine forme d’interdépendance entre le Parlement allemand (Bundestag) et le programme européen de rachat de dettes publiques[4].

En effet, l’Allemagne est un des plus importants contributeurs au budget européen. Pour rappel, la banque centrale allemande détient 26% des actions de la BCE, ce qui en fait de facto un acteur primordial lui permettant d’influencer une partie de la politique budgétaire communautaire. En conséquence, l’arrêt de la Bundesverfassungsgericht, assez catégorique, est perçu par de nombreux médias et analystes publics comme une sorte d’ultimatum[5] adressé à l’égard de la BCE.

Par ailleurs, il parait important de souligner que de nombreux Etats-membres – dont l’Allemagne – sont historiquement opposés à toute émission de dette commune au niveau européen, surtout depuis la crise de l’euro de 2011[6] (exception faite eu égard à la dernière proposition conjointe franco-allemande du plan de relance communautaire[7]). Ils mettent en garde contre un risque de renflouement budgétaire d’un Etat européen par un autre, également interdit en théorie par les traités régissant la zone euro (article 125 du TFUE)[8].

Pour continuer sur une analyse juridique stricto sensu, il parait pertinent de souligner que l’arrêt du 5 mai revient également sur une précédente jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) en date du 11 décembre 2018[9]. Dans cet arrêt dénommé « Heinrich Weiss e.a », la Cour estimait que « le programme PSPP ne dépasse pas le mandat de la BCE. Ce programme relève de la politique monétaire pour lUnion pour laquelle lUnion dispose dune compétence exclusive () et respecte le principe de proportionnalité ».

Par suite, on peut constater que l’arrêt du 5 mai est en réalité une opportunité pour la juridiction allemande de rappeler la jurisprudence et d’apporter une suite directe à l’affaire Heinrich Weiss. Dans le cadre de l’arrêt analysé de la Bundesverfassungsgericht, la cour estime ici que la CJUE a statué ultra vires (au-delà des compétences prévues par les traités) et demande explicitement à la BCE de se justifier sur son programme d’achats d’actifs (PSPP) de mars 2015. Notons que c’est d’ailleurs ce plan d’action de 2015 qui est attaqué, et non le programme d’aide relatif au Covid-19 (même si les deux sont intrinsèquement liés).

Néanmoins, encore plus que l’ultimatum allemand, c’est l’apparente atteinte au principe de primauté du droit de l’Union (qui souligne pourtant que le droit européen a une valeur supérieure aux droits nationaux des Etats-membres[10]), qui fait réagir. La Commission européenne, par l’intermédiaire de son porte-parole Eric Mamer[11], a d’ailleurs commenté peu de temps après la publication du jugement en ces termes : « Nous réaffirmons la primauté du droit communautaire et le fait que les arrêts de la cour de justice européenne sont contraignants pour toutes les juridictions nationales ».

Les divergences entre l’Allemagne et l’Union européenne

Dès lors, on peut se demander comment la cour allemande peut contester une décision pourtant prise au plus haut niveau communautaire, et ce de façon si directe. Or il est connu que bien souvent, l’application du principe de primauté à l’échelon national est soumise à plusieurs réserves pour des raisons de sécurité juridique. L’illustration est manifeste avec le cas allemand, où la primauté du droit européen est limitée à 3 cas[12] :

  • La garantie d’une protection équivalente des droits fondamentaux
  • Le respect de l’identité constitutionnelle
  • Le respect par l’UE des compétences qui lui ont été dévolues par la loi allemande d’approbation des traité

En effet, la décision de la cour constitutionnelle allemande permet de mettre en lumière une suite logique de dilemmes juridiques et d’oppositions de conceptions sur les compétences européennes[13] entre les deux parties.

Tout d’abord, il faut prendre en compte l’objectif de la Banque Centrale Européenne : mettre en œuvre tous les moyens possibles afin d’apporter une solution à une potentielle crise financière grave, ou du moins en limiter ses impacts. Ici, la BCE s’est donnée les moyens d’agir en lançant en 2015 un vaste plan de rachat de dettes d’Etats appelées « quantitative easing », notamment à l’égard de pays plus sévèrement touchés par la crise sanitaire, comme l’Italie. Notons que ce sont d’ailleurs les « pays du Sud » (Italie, Espagne), présentant davantage de fragilités budgétaires, qui vont plaider et soutenir des mesures de relances massives à l’échelon communautaire.

D’autre part, il est nécessaire de souligner la vision européaniste de l’Allemagne, présentée comme davantage souverainiste plutôt que fédéraliste[14]. Selon les juges allemands, les Etats-membres ont leur mot à dire dans la politique communautaire puisque l’Europe ne peut pas exister sans eux.

Pour poursuivre, il s’agit d’analyser la position de l’Allemagne, ou d’autres pays de Mitteleuropa (Autriche, Pays-Bas, etc…) qui ont une vision plus austère et pragmatique des politiques monétaires devant être menées à l’échelon communautaire. Ainsi, dès la signature du traité de Maastricht, les juges allemands avaient insisté sur la nécessité de garantir une « communauté de stabilité » sans quoi « lassentiment du peuple allemand au transfert de compétences se trouverait sapé »[15].  On retrouve alors la troisième limite au principe de primauté énoncée plus haut.

De plus, les juges de Karlsruhe voient d’un assez mauvais œil le jugement Weiss de 2018. Celui-ci avait permis notamment de valider le programme PSPP, ce qui, du point du vue allemand emporte des conséquences économiques lourdes[16] non seulement à l’échelon communautaire mais aussi au niveau national, où des conséquences avaient été remarquées notamment sur l’épargne privée ou encore les finances publiques.

En outre, des divergences existent entre cour de justice de l’Union européenne et cour constitutionnelle allemande quant aux compétences de la BCE pour agir dans le cadre de son plan d’aide face à la crise (PSPP). De façon générale, il convient d’opérer une distinction entre politique monétaire, relevant de la compétence exclusive de l’Union, et politique économique, compétence partagée entre l’UE et les Etats-membres.

Or en l’espèce dans l’arrêt Weiss, la CJUE avait estimé que le PSPP relevait bien d’une compétence réservée à l’Union, selon le principe d’attribution des compétences (article 5 du Traité sur l’Union Européenne)[17]. L’Allemagne, en rebondissant sur cet article du même traité, demande à l’Union de justifier la proportionnalité eu égard aux mesures prises par rapport au PSPP.

Les conséquences de la décision allemande et les potentiels danger pour la zone euro

Il est patent d’affirmer qu’un retrait allemand du plan d’aide de la Banque centrale affaiblirait considérablement la politique monétaire communautaire[18]. Tout d’abord parce que cette dernière serait évidemment privée d’un acteur-clé et d’un contributeur principal. En outre, la décision du 5 mai inquiète car elle peut être révélatrice d’une crise interne soulignant des intérêts divergents entre les membres de la zone euro, pas toujours égaux face aux épisodes de crise financière et souvent en désaccord sur les politiques économiques à mener.

Pour aller un peu plus loin, certains analystes politiques confient une crainte d’un effet boule de neige type Brexit et d’une future remise en question directe du plan d’aide sanitaire décidé en Mars 2020[19]. Cela obligerait la Banque centrale à se justifier en permanence, et à voir son action limitée voire entravée à l’avenir. De plus, si la Banque centrale perd un de ses satellites (la Bundesbank), il peut être craint un cercle de défiance vis-à-vis à l’Euro et des politiques menées par la Banque centrale européenne.

Néanmoins, il parait important dans tous les cas de relativiser l’ampleur de différentes réactions faites eu égard à l’opposition germano-européenne. Jusqu’à présent, le dialogue des juges allemands avec la CJUE a pu, dans la plupart des cas, aboutir à des compromis et niveler les difficultés rencontrées à certains moments. D’ailleurs, le président de la banque centrale allemande, Jens Weidmann, a promis dans la foulée de la décision de la Bundesverfassungsgericht de « soutenir la BCE dans ses efforts pour répondre aux critiques contre son plan daide sanitaire »[20]. Le juge allemand chercherait donc davantage à inviter la banque européenne à adopter une nouvelle décision plutôt que d’appeler les institutions européennes à réviser leurs traités. L’heure n’est donc pas encore à une remise en question de l’existence de la zone euro, pourtant avancée par certains médias en réaction à l’arrêt de la cour constitutionnelle allemande.

Reste désormais à attendre la réponse de l’Union européenne, qui pour l’instant s’est gardée d’effectuer trop de commentaires sur le fond.

Clément Lebian
Master 2 Etudes européennes –
Universités de Dijon, Opole, Mayence


Notes de bas de page

[1] Site de la Banque centrale européenne, Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP), consulté le 20 mai 2020 : https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html

[2] Site de la Banque centrale européenne, Implementation aspects of the public sector purchase progam (PSPP), consulté le 20 mai 2020 : https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/pspp.en.html

[3] Version consolidée du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne, article 123 : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E123&from=FR

[4] Ifrap, Samuel-Frédéric Servière, « Arrêt de la Cour constitutionnelle allemande : la bombe à plus de 500 milliards », consulté le 20 mai 2020 : https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/arret-de-la-cour-constitutionnelle-allemande-la-bombe-plus-de-500-milliards#_ftn2

[5] La Croix, Mathieu Laurent, « L’ultimatum de la cour suprême allemande à la Banque centrale européenne ». consulté le 20 mai 2020 https://www.la-croix.com/Economie/Lultimatum-cour-supreme-allemande-Banque-centrale-europeenne-2020-05-05-1201092750

[6] Le Monde, Cécile Boutelet, « Transformer la provocation des juges allemands en avancée pour l’Europe », consulté le 20 mai 2020 : https://www.lemonde.fr/international/article/2020/05/13/transformer-la-provocation-des-juges-allemands-en-avancee-pour-l-europe_6039558_3210.html

[7] Le Monde, éditorial, « Un nouveau départ franco-allemand pour l’Europe », consulté le 20 mai 2020 https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/05/19/un-nouveau-depart-franco-allemand-pour-l-europe_6040109_3232.html

[8] Version consolidée du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, article 125, consulté le 20 mai 2020 :  https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:88f94461-564b-4b75-aef7-c957de8e339d.0010.01/DOC_3&format=PDF

[9] Cour de justice de l’Union européenne, communiqué de presse sur l’arrêt Henrich Weiss, consulté le 20 mai 2020 : https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-12/cp180192fr.pdf

[10] Portail du droit de l’UE, Principe de primauté du droit européen : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14548

[11]LaLibreBelgique, « Programme de rachat de la BCE critiqué par l’Allemagne : la Commission européenne rappelle à l’ordre la justice allemande », consulté le 21 mai 2020 :  https://www.lalibre.be/economie/conjoncture/programme-de-rachat-de-la-bce-critique-par-l-allemagne-la-commission-europeenne-rappelle-a-l-ordre-la-justice-allemande-5eb1575a7b50a67d2e17b223

[12] Vie publique, « Politique monétaire de la Banque Centrale Européenne (BCE) : les réserves de de la justice allemande », consulté le 20 mai 2020 : https://www.vie-publique.fr/en-bref/274343-banque-centrale-europeenne-bce-les-reserves-de-la-justice-allemande

 [13] Le club des juristes, Francesco Martucci, « La BCE et la cour constitutionnelle allemande : comprendre l’arrêt du 5 mai », consulté le 20 mai 2020 : https://www.leclubdesjuristes.com/blog-du-coronavirus/que-dit-le-droit/la-bce-et-la-cour-constitutionnelle-allemande-comprendre-larret-du-5-mai-de-la-cour-constitutionnelle-allemande/

[14] Marianne, Sébastien Cochard, « Karlsruhe : une belle leçon de droit et de démocratie par l’Allemagne », consulté le 21 mai 2020 :https://www.marianne.net/debattons/billets/karlsruhe-une-belle-lecon-de-droit-et-de-democratie-par-l-allemagne

[15] Ibid

[16] La Tribune, Carsten Hauptmeier, Jean-Philippe Lacour et Coralie Fevre, « Attaquée par la justice allemande sur son programme anti-crise, la BCE contre-attaque », consulté le 21 mai 2020 : https://www.latribune.fr/economie/union-europeenne/la-justice-allemande-exige-que-la-bce-justifie-son-programme-anti-crise-846947.html

[17] Traité sur l’Union européenne, article 5 :https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0002.02/DOC_1&format=PDF

[18] Le Figaro, Louis Tellier, « L’Allemagne veut-elle saborder l’Euro ? », consulté le 21 mai 2020 : https://www.lefigaro.fr/international/l-allemagne-veut-elle-saborder-l-euro-20200523

[19] ibid

[20] Trends, “La Bundesbank s’engage à aider la BCE à répondre aux critiques des juges », consulté le 21 mai 2020 : https://trends.levif.be/economie/banque-et-finance/la-bundesbank-s-engage-a-aider-la-bce-a-repondre-aux-critiques-des-juges/article-normal-1285133.html?cookie_check=1590342098