Cour de justice (grande chambre), Organisation juive européenne, Vignoble Psagot Ltd / Ministre de l’Économie et des Finances, 12 novembre 2019, C-363/18

La Cour de justice a estimé que l’article 9, paragraphe 1, sous i), du règlement n°1169/2011, lu en combinaison avec l’article 26, paragraphe 2, sous a), de ce même règlement, doit être interprété en ce sens que les denrées alimentaires originaires d’un territoire occupé par l’État d’Israël doivent porter non seulement la mention de ce territoire, mais également, dans le cas où de telles denrées alimentaires proviennent d’une localité ou d’un ensemble de localités constituant une colonie israélienne à l’intérieur dudit territoire, la mention de cette provenance.

Par deux requêtes enregistrées le 24 et 25 janvier 2017, l’Organisation juive européenne et Vignoble Psagot ont, chacune, formé devant le Conseil d’État français un recours tendant à l’annulation de l’avis ministériel relatif à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par l’État d’Israël depuis le mois de juin 1967. Pour les requérantes, cet avis méconnait le règlement n°1169/2011. Le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice les questions préjudicielles suivantes :

« 1)  Le droit de l’Union, et en particulier le règlement n°1169/2011, lorsque la mention de l’origine d’un produit entrant dans le champ de ce règlement est obligatoire, impose-t-il, pour un produit provenant d’un territoire occupé par l’État d’Israël depuis 1967, la mention de ce territoire ainsi qu’une mention précisant que le produit provient d’une colonie israélienne lorsque tel est le cas ?

2)  À défaut, les dispositions dudit règlement, notamment celles de son chapitre VI, permettent-elles à un État membre d’exiger de telles mentions ? »

Sur la première question

Dans un premier temps, la Cour de justice relève qu’il résulte de l’article 9, paragraphe 1, sous i), du règlement n°1169/2011 que la mention du pays d’origine ou du lieu de provenance d’une denrée alimentaire est obligatoire lorsqu’elle est prévue à l’article 26 de ce règlement. L’article 26 de ce règlement précise, à son paragraphe 2, sous a), qu’une telle mention est obligatoire dans les cas où son omission est susceptible d’induire en erreur les consommateurs sur le pays d’origine ou sur le lieu de provenance réel d’une denrée alimentaire. Or, une mention d’origine ou de provenance ne devrait pas tromper le consommateur comme le prévoit le considérant 29 du règlement n°1169/2011.

Dans un second temps, la Cour de justice soulève qu’aux termes de l’article 60 du code des douanes de l’Union, sont à considérer comme originaires d’un « pays » ou d’un « territoire » donné les marchandises qui ont soit été entièrement obtenues dans ce pays ou territoire, soit subies leur dernière transformation ou ouvraison substantielle dans ledit pays ou territoire. Le terme « pays » doit être entendu selon la Cour de justice comme un synonyme du terme « Etat », et la notion « d’Etat » doit elle-même être comprise comme désignant une entité souveraine exerçant, à l’intérieur de ses frontières géographiques, la plénitude des compétences reconnues par le droit international (arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario, C104/16 P, EU:C:2016:973, point 95).

Concernant le terme « territoire », la Cour de justice rappelle que celui-ci désigne des entités autres que des « pays » et, par suite, autres que des « Etats ». La Cour de justice relève ainsi que ces entités comprennent des espaces géographiques qui, bien que placés sous la responsabilité internationale d’un Etat dispose au regard du droit international, d’un propre et distinct de celui de cet État (arrêts du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario, C104/16 P, EU:C:2016:973, points 92 et 95).

Dès lors, conformément à l’article 60 du code des douanes de l’Union, l’obligation prévue à l’article 26, paragraphe 2, du règlement n°1169/2011, de mentionner le pays d’origine d’une denrée alimentaire, dans le cas où son omission est susceptible d’induire en erreur les consommateurs, trouve ainsi également à s’appliquer aux denrées alimentaires originaires de « territoires ». En l’espèce, le Conseil d’Etat note que les denrées alimentaires en cause sont originaires de « territoires occupés par l’État d’Israël depuis 1967 » et, plus précisément, ainsi qu’il ressort de l’avis ministériel, de la Cisjordanie, en ce compris Jérusalem-Est, et du plateau du Golan. Selon les règles du droit international, ces territoires sont soumis à la juridiction de l’Etat d’Israël, puissance occupante, tout en disposant également d’un statut international propre. En effet, la Cour de justice relève que la Cisjordanie est un territoire dont le peuple jouit du droit à l’autodétermination. Quant au plateau du Golan, il fait également partie du territoire de la République arabe syrienne. Ainsi, le fait d’opposer sur des denrées alimentaires telles que celles en cause la mention selon laquelle l’État d’Israël est leur « pays d’origine » serait de nature à tromper les consommateurs. De plus, pour éviter que les consommateurs puissent être induits en erreur quant au fait que l’État d’Israël est présent dans ces territoires en tant que puissance occupante (point 37) et non pas en tant qu’entité souveraine, il apparaît nécessaire d’indiquer que lesdites denrées alimentaires ne sont pas originaires de cet État. Ainsi, la mention du territoire d’origine ne saurait être omise et doit être vu comme étant revêtue d’un caractère obligatoire au sens des articles 9 et 26 du règlement n°1169/2011.

Dans un troisième temps, la Cour de justice indique que la notion de « lieu de provenance » figurant à l’article 26, paragraphe 2, sous a), du règlement n°1169/2011, renvoie, au lieu dont provient une denrée alimentaire, mais qui n’est pas le « pays d’origine » de celle-ci. Selon la Cour de justice, un lieu de provenance ne saurait davantage correspondre au « territoire d’origine » d’une denrée alimentaire, dès lors la notion doit être comprise comme renvoyant à tout espace géographique déterminé situé à l’intérieur du pays ou du territoire d’origine d’une denrée alimentaire, à l’exclusion d’une adresse de producteur. Ainsi, la mention selon laquelle une denrée alimentaire est issue d’une « colonie israélienne » située dans l’un des territoires en cause peut être considérée comme une mention du lieu de provenance, au sens de ce règlement. Concernant le terme « colonie », la Cour de justice estime qu’au regard de son caractère générique, celui-ci renvoie à une pluralité de localités et comporte une dimension démographique, dans la mesure où il renvoie à un peuplement d’origine étrangère. Par ailleurs, la Cour de justice constate que dès lors que le terme « colonie » renvoie à un lieu géographiquement déterminé, alors il peut être désigné de « lieu de provenance ». Il en résulte donc que la mention selon laquelle une denrée alimentaire est issue d’une « colonie israélienne » située dans l’un des territoires visés en l’espèce, peut être regardée comme une mention de « lieu de provenance », au sens de l’article 26, paragraphe 2, sous a), du règlement n°1169/2011.

La Cour de justice va ensuite rechercher si la mention « colonie israélienne » revêt un caractère obligatoire, pour ce faire, elle vérifie d’abord si l’omission de cette mention serait susceptible d’induire les consommateurs en erreur quant au lieu de provenance réel des denrées alimentaires concernées. A ce titre, la Cour de justice souligne que  les colonies de peuplement installées dans certains des territoires occupés par l’État d’Israël se caractérisent par la circonstance qu’elles concrétisent une politique de transfert de population menée par cet État en dehors de son territoire, en violation des règles du droit international général humanitaire, telles que codifiées à l’article 49, sixième alinéa, de la convention relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, signée à Genève le 12 août 1949. Cette politique a également été condamnée par le Conseil des Nations unies et par l’Union européenne qui conformément à l’article 3, paragraphe 5 TUE, contribue au strict respect du droit international.

La Cour de justice conclut ainsi que si les denrée alimentaires issues d’une colonie israélienne portant la mention de l’un des territoires visés sans mentionner le lieu de provenance, le consommateur pourrait croire que cette denrée provient dans le cas de la Cisjordanie, d’un producteur palestinien ou, dans le cas du plateau du Golan, d’un producteur syrien. Ainsi, l’omission de la mention selon laquelle une denrée alimentaire est issue d’une « colonies israélienne » est susceptible d’induire les consommateurs en erreur. Il n’est pas attendu des consommateurs qu’ils supputent, en l’absence de toute information de nature à les éclairer à ce sujet, qu’une telle denrée alimentaire provient d’une localité ou d’un ensemble de localités constituant une colonie de peuplement installée dans l’un desdits territoires en méconnaissance des règles du droit international humanitaire. La Cour de justice rappelle par ailleurs, l’objectif du règlement n°1169/2011 qui est d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en matière d’information sur les denrées alimentaires, dans le respect de leurs différences de perception. L’information donnée aux consommateurs doit permettre à ces derniers de se décider en toute connaissance de cause ainsi que dans le respect, de considérations multiples comme celle ayant trait au respect du droit international, ou encore à des considérations d’ordre éthique pouvant influencer les décisions d’achat des consommateurs.

La Cour de justice estime donc que bien que l’article 9, paragraphe 1, sous i), et l’article 26, paragraphe 2, sous a), du règlement n°1169/2011 se réfèrent à l’indication du pays d’origine « ou » du lieu de provenance, ces dispositions imposent, dans une situation telle celle en cause, tant la mention selon laquelle une denrée alimentaire est originaire de l’un des territoires visés en l’espèce, que celle selon laquelle cette denrée alimentaire provient d’une « colonie israélienne », lorsque ladite denrée alimentaire est issue d’une colonie de peuplement située à l’intérieur de l’un de ces territoires. L’omission de cette seconde mention étant susceptible d’induire les consommateurs en erreur quant au lieu de provenance de celle-ci.

Sur la seconde question

Au regard de la réponse apportée à la première question, la Cour de justice a estimé qu’il n’y a pas lieu de répondre à la seconde question.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :

L’article 9, paragraphe 1, sous i), du règlement (UE) n°1169/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) no 1924/2006 et (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) no 608/2004 de la Commission, lu en combinaison avec l’article 26, paragraphe 2, sous a), de ce règlement, doit être interprété en ce sens que les denrées alimentaires originaires d’un territoire occupé par l’État d’Israël doivent porter non seulement la mention de ce territoire, mais également, dans le cas où de telles denrées alimentaires proviennent d’une localité ou d’un ensemble de localités constituant une colonie israélienne à l’intérieur dudit territoire, la mention de cette provenance.