Créé en 2017, le Parquet européen n’a pas été un évènement particulièrement couvert par la presse. Le projet est né dans une relative indifférence de l’opinion publique, jusqu’au choix du candidat au printemps 2019. En effet, le Parlement européen et le Conseil ne parvenaient pas à s’entendre sur le candidat idéal. En septembre, ils décidèrent finalement de nommer Laura Codruta Kövesi, originaire de Roumanie. Ayant dirigé pendant plusieurs années le Parquet national anticorruption dans son pays, cette dernière possède une expérience inestimable en termes de lutte contre la corruption. Pour cette même raison, et contrairement aux autres candidats, elle n’était pas soutenue par la Roumanie pour prendre la tête du Parquet européen.

Ces débats ont été l’occasion de s’interroger : L’existence d’un Parquet européen est-elle compatible avec la souveraineté étatique ? Pourquoi en aurions-nous besoin alors que des institutions combattant les crimes financiers existent déjà ? Quels seront ses pouvoirs et fonctions ? Cet article vise à y répondre tout en étudiant l’intérêt de cette nouvelle institution européenne.

Naissance du Parquet européen

L’idée du Parquet européen n’est pas nouvelle. En effet, dès 1996, elle est mentionnée par le président du Parlement européen et quelques juges en raison des lacunes de l’entraide judiciaire internationale. Le livre Corpus Juris, commandé par la Commission en 1997 et dirigé par M. Delmas-Marty, marque un tournant décisif en proposant pour la première fois de créer un Parquet européen spécialisé, composé d’un procureur général européen et de procureurs délégués venant des États membres.

Un livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un procureur européen est publié en 2001, affirmant la volonté de l’UE de créer un Parquet européen. Il sera défini dans les traités de Nice (2001) et de Lisbonne (2007). Ce n’est qu’en 2013 que la Commission présente officiellement une proposition de règlement du Conseil sur la création du Parquet, mais les débats sont bloqués par la ferme opposition de certains États tels que les Pays-Bas, le Suède, la Pologne ou la Hongrie. Finalement, 16 États membres ont décidé de lancer le projet dans le cadre d’une coopération renforcée, par le règlement 2017/1939 du Conseil. Ils sont désormais 22[1], mais contrairement aux Pays-Bas, qui rejoignent la coopération en 2018, la Hongrie, le Danemark, l’Irlande, la Pologne et Suède s’y refusent toujours. Ils pourront néanmoins participer dès qu’ils le souhaiteront.

Les institutions préexistantes

Le Parquet européen n’est pas la première institution combattant les crimes à l’encontre du budget de l’UE. Les principales sont l’OLAF, Europol et Eurojust.

L’OLAF :

L’Office de Lutte Anti-Fraude (OLAF) a été établie par la Décision 1999/352 avec un mandat d’enquête indépendant. Il a deux responsabilités majeures :

  • conduire des enquêtes en interne, c’est à dire au sein des institutions et autres corps de l’UE. Ces derniers ont l’obligation de coopérer pleinement aux enquêtes de l’OLAF et de communiquer à celui-ci toute information concernant des fraudes ou irrégularités présumées. Deuxièmement, l’OLAF est également
  • assister les agences des États membres dans leurs enquêtes sur les fraudes et les irrégularités, tant en termes de renseignements que d’aide à la liaison entre différentes agences nationales.

Europol :

L’Office européen de police (Europol) trouve ses racines dans le Traité de Maastricht, dont l’article K1 affirme que « l’objectif de l’Union est d’offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les États membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. »

Il existait de facto et de manière provisoire en 1993 en tant qu’Unité « Drogues » Europol et fût officiellement créé en 1995 par la convention «Europol», entrée en vigueur le 1er octobre 1998. La convention définit l’unité de coopération policière comme une double structure avec, d’une part, un service pour l’analyse et la production de bases de données (service composé de personnes directement recrutées par Europol) et, d’autre part, un service d’officiers de liaison chargés de faciliter la coopération bilatérale et / ou multilatérale entre les États membres.[2] Europol a été pleinement intégré à l’UE avec la décision 2009/371 / JAI du Conseil afin de « soutenir et renforcer l’action des États membres et leur coopération mutuelle afin de prévenir et combattre la criminalité organisée, le terrorisme et d’autres formes de criminalité grave touchant deux ou plusieurs États membres ».

Europol vise à simplifier les échanges d’informations entre les services répressifs (douanes, services de renseignement, gardes-frontières, etc.). Il a mis en place un réseau spécifique axé sur la fraude MTIC (« missing trader intra-community »), c’est-à-dire le vol de la TVA par des groupes de crime organisé, dont des pays tiers tels que la Norvège et la Suisse font également partie. Depuis 2017, Europol a mis en place des équipes d’enquêtes communes, qui peuvent être considérées comme un «outil de coopération entre les agences d’enquête nationales dans la lutte contre la criminalité transfrontalière. Ils facilitent la coordination des enquêtes et des poursuites menées parallèlement dans plusieurs États. »[3]

Eurojust :

Le 14 décembre 2000, à l’initiative du Portugal, de la France, de la Suède et de la Belgique, une unité de coopération judiciaire provisoire a été créée sous le nom de Pro-Eurojust. Avec les attentats du 11 septembre aux États-Unis, la lutte contre le terrorisme est passée de la sphère nationale / régionale à un contexte international plus large. Cela a servi de catalyseur à la formalisation d’Eurojust, par la décision 2002/187 / JAI du Conseil, en tant qu’unité de coordination judiciaire. Depuis 2002, Eurojust a connu une croissance considérable, de même que ses tâches opérationnelles et sa participation à la coopération judiciaire européenne. Plus de pouvoirs et un ensemble de règles révisé sont devenus nécessaires. Le traité de Lisbonne a constitué un chapitre important du développement d’Eurojust puisqu’il le mentionne dans son article 69D, selon lequel :

« La mission d’Eurojust est d’appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres […] »

Après de longues négociations depuis juillet 2013, le Parlement européen et le Conseil ont adopté en novembre 2018 le règlement relatif à l’Agence de coopération en matière de justice pénale de l’Union européenne. Ce règlement instaure un nouveau système de gouvernance et clarifie la relation entre Eurojust et le parquet européen. un nouveau régime de protection des données, adopte de nouvelles règles pour les relations extérieures d’Eurojust et renforce le rôle des parlements européen et nationaux dans le contrôle démocratique des activités d’Eurojust.

Structure et fonctions du Parquet européen

Le Parquet européen, qui devrait fonctionner fin 2020 et aura son siège au Luxembourg, constituera un parquet indépendant et décentralisé de l’Union européenne. Il sera compétent pour enquêter sur les infractions contre le budget de l’Union, engager des poursuites et amener les auteurs devant les tribunaux. Jusqu’alors, seules les autorités nationales en avaient le pouvoir, mais celui-ci s’arrêtait aux frontières. Les organes européens existants tels qu’Eurojust, Europol et l’OLAF ne disposent pas des pouvoirs nécessaires pour mener des enquêtes et des poursuites pénales.

Il fonctionnera comme un bureau unique dans tous les pays de l’UE participants et combinera les efforts de répression européens et nationaux dans une approche unifiée, homogène et efficace. Il sera construit à deux niveaux:

  • Le niveau central sera composé du procureur européen, de ses deux adjoints, de 22 procureurs européens (un par pays de l’UE participant), dont deux en qualité de suppléants du procureur européen et du directeur administratif.
  • Le niveau décentralisé sera composé de procureurs européens délégués situés dans les États de l’UE participants.

Le niveau central supervisera les enquêtes et les poursuites menées au niveau national. En règle générale, ce sont les procureurs européens délégués qui mèneront l’enquête et les poursuites dans leur pays.

Les droits des suspects et des accusés seront garantis par des règles procédurales fondées sur le droit européen et national en vigueur. Le Parquet européen veillera à ce que ses activités respectent les droits garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’UE, notamment le droit à un procès équitable et le droit à la défense. Ses actes de procédure seront soumis au contrôle juridictionnel des tribunaux nationaux.

Les infractions contre le budget de l’UE qui seront poursuivies par le Parquet européen sont définies aux articles 3 et 4 de la directive (UE) 2017/1371[4] (également appelé directive PIF). Elle divise les infractions entre fraude à l’article 3 et autres infractions pénales à l’article 4, à savoir le blanchiment d’argent, la corruption et le détournement. Ces articles définissent également ces crimes.

Débats sur l’opportunité de sa création

Ces débats ont principalement eu lieu lors de séances plénières du Parlement européen.[5]

Efficacité

Certains députés ont fait valoir que des institutions européennes anti-fraude existaient déjà et qu’elles devraient être améliorées et non remplacées ou complétées par d’autres. A l’inverse, d’autres étaient convaincus que le Parquet européen pourrait résoudre les problèmes persistants entre ces institutions. Selon l’OLAF[6], seuls 42% des dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales ont donné lieu à des inculpations. Malgré les progrès considérables d’Eurojust, l’unité est considérée comme insuffisante et beaucoup trop lente.[7]

Les institutions existantes ont été confrontées à d’importants problèmes d’empiétement sur leurs compétences respectives, empiétements ayant conduit à des logiques de rivalité, de méfiance et même de défiance. C’est le cas entre l’OLAF et Eurojust, notamment en matière de criminalité organisée alors que ces instruments reposent sur des principes institutionnels opposés. En effet, Eurojust traite les cas relevant du troisième pilier, alors que l’OLAF est compétent pour lutter contre le détournement de fonds communautaires, qui appartenait au premier pilier. Il pourrait donc sembler qu’ils ne se croisent jamais, mais en pratique, la distinction n’est pas si claire. C’est le même problème entre Europol et Eurojust. Cette rivalité repose aussi sur le fait que l’institutionnalisation de la sécurité européenne est toujours en cours. Ce ne sont pas des instruments anciens et leurs pouvoirs changent régulièrement, de même que leurs relations et leur coopération.[8]

Dès lors, les risques d’empiètement entre le Parquet et les autres instruments inquiètent également. En effet, conformément à la directive (UE) 2017/1371, le Parquet européen sera compétent pour poursuivre les cas de fraude, de corruption, de blanchiment d’argent et de détournement. Toutefois, conformément à la décision 2002/187 / JAI du Conseil du 28 février 2002, instituant Eurojust en tant qu’ « organe de l’Union » doté de la personnalité juridique, sa compétence générale couvre notamment la fraude et corruption et toute infraction pénale affectant les intérêts financiers de la Communauté européenne et le blanchiment du produit du crime.[9] Le règlement (UE, Euratom) n ° 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 confirme que le mandat de l’OLAF s’étend au-delà de la protection des intérêts financiers et englobe toutes les activités liées à la sauvegarde des intérêts de l’UE contre les comportements irréguliers susceptibles d’entrainer des procédures administratives ou pénales. Même si cela ne fait pas partie de ses priorités, la fraude organisée est également considérée comme l’une des plus grandes menaces à la sécurité pour Europol.

Tous ces organes sont censés coopérer, encore plus parce qu’ils défendent les mêmes intérêts, mais ils n’ont pas le même niveau d’indépendance, ils ne répondent pas aux mêmes institutions de l’UE et utilisent des outils et des approches différentes pour lutter contre la fraude et la corruption. Le Parquet européen pourrait constituer un organe supplémentaire conduisant à la fragmentation du système judiciaire européen, réduisant l’efficacité globale de ses instruments.

Cependant, la création du Parquet pourrait également harmoniser les pratiques de ces institutions. Europol, Eurojust et l’OLAF sont des instruments de recherche et de coopération mais souffrent d’un manque de confiance de la part des autorités nationales. Étant donné que le Parquet est le seul instrument doté de pouvoirs de poursuite, il pourrait constituer le lien avec les forces de police nationales et collecter des informations auprès de toutes les autres institutions, facilitant ainsi leur coopération.

Concernant le risque d’empiètement de compétence, le règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 clarifie et définit la compétence d’Eurojust à la lumière de la création du Parquet européen. Il dispose que :

« […] À compter de la date à laquelle le Parquet européen remplit ses missions, Eurojust devrait pouvoir continuer d’exercer ses compétences dans des affaires concernant des infractions pour lesquelles le Parquet européen est compétent lorsque ces infractions concernent à la fois des États membres qui participent à la coopération renforcée concernant la création du Parquet européen et des États membres qui ne participent pas à une telle coopération renforcée. En pareil cas, Eurojust devrait agir soit à la demande de ces États membres non participants, soit à la demande du Parquet européen. En tout état de cause, Eurojust devrait rester compétente pour les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union lorsque le Parquet européen n’est pas compétent ou lorsque celui-ci, bien qu’il soit compétent, n’exerce pas sa compétence. » [10]

            La réglementation recommande également de réduire la charge de travail administrative des membres nationaux afin de renforcer ses fonctions opérationnelles. Dans le même esprit, Europol devrait se concentrer sur la collecte d’informations pour les autres institutions et l’OLAF devrait toujours gérer les enquêtes administratives. Enfin, la directive (UE) 2017/1371 harmonise les définitions des infractions pénales contre le budget de l’UE pour les États membres participant à la coopération renforcée. Les États membres sont censés lutter contre la fraude de l’UE aussi sérieusement que contre leur propre budget et, à cette fin, coopérer et partager leurs informations. Cela était vraiment difficile en raison des différences entre la définition des fraudes et leur signalement à l’OLAF, mais le Parquet européen devrait être une solution à la fragmentation de la définition des infractions pénales.

Souveraineté

L’Union européenne repose sur des traités ratifiés par les États et n’existe donc que sur l’accord de ceux-ci. La Cour permanente de justice internationale a refusé de voir dans la conclusion de tout traité par lequel un État s’engage à accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte donné l’abandon de sa souveraineté, puisque « la faculté de contracter des engagements internationaux est précisément un attribut de la souveraineté de 1’Etat. »[11] Toutefois, l’UE est suffisamment autonome pour agir sur les États membres. Dès le début, il constitue une organisation originale, qui tend à élargir ses compétences au-delà de la sphère économique initiale par l’effet de contagion.[12] Les traités et la jurisprudence permettent l’inclusion de nouveaux domaines dans le domaine européen. À titre d’exemple, le Parquet a été envisagé dès le traité de Lisbonne et, par conséquent, selon certains responsables politiques, l’institution de ce nouvel organe ne fait que suivre le développement logique de l’UE. Son impact sur la souveraineté étatique au sens matériel peut être perçu à différents niveaux.

Premièrement, en ce qui concerne les compétences des États, celles transférées à l’UE couvrent un domaine de plus en plus vaste. Il englobe même certaines compétences traditionnellement considérées comme des pouvoirs souverains de l’État tels que la monnaie, les impôts, la justice, la défense. Les États ont perdu leur pouvoir de décision et sont privés de leur droit de s’opposer à l’application du droit de l’Union sur leur territoire. Cela peut aussi être considéré comme une violation de la souveraineté territoriale des États, mais il s’agit plus d’une mutation que d’un effacement.

Deuxièmement, en ce qui concerne la citoyenneté, les États doivent traiter avec les citoyens européens comme ils le feraient avec leurs propres ressortissants. La citoyenneté européenne n’est qu’une superposition, mais il est reconnu que son statut est fondamental pour les ressortissants des États membres. Le statut et les droits des étrangers de l’UE sont également gérés par celle-ci puisque les politiques en matière de visas, d’asile et de migration sont définies en son sein.[13] Cette érosion des attributs des États jette un doute sur la réalité de la souveraineté des États en raison de l’intégration européenne. Cependant, le statut d’État souverain est nécessaire pour être membre de l’UE et, comme nous le verrons, la souveraineté est préservée et même protégée par l’intégration européenne.

En effet, les États possèdent toujours la compétence de la compétence, en tant que maîtres des traités, et ont le droit de démissionner unilatéralement. En outre, il n’y a pas de souveraineté concurrente de l’UE qui ne soit pas un État. Cela est clairement établi dans le Traité sur l’Union européenne, selon lequel :

 « L’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. »[14]

Les compétences transférées vers l’UE ne sont pas abandonnées par les États, elles s’exercent sur un mode alternatif. Les États ne sont pas privés de leurs compétences, ils sont privés du droit de les exercer seuls. Toutefois, le passage de l’exercice solitaire des pouvoirs de l’État à leur regroupement et à leur gestion dans un espace politique et juridique intégré n’est pas nécessairement préjudiciable à la préservation de la souveraineté de l’État. Dans le monde globalisé actuel, les États ne peuvent espérer avoir un impact sur les faits qu’ils souhaitent réglementer sans prise de décision collective. Ce sont typiquement les questions discutées pour le Parquet européen, toutes les infractions ayant un caractère transnational. L’efficacité de la souveraineté des États est liée à leur capacité à s’allier pour faire face aux questions transnationales, de sorte qu’ils puissent faire pression sur la communauté internationale pour défendre leurs intérêts. Certains auteurs ont développé le concept allemand d ’« État ouvert »(offene Staatlichkeit), selon lequel l’exercice de certaines compétences au niveau supranational serait le seul moyen de préserver leur statut.[15]

 Certains États ont combattu le sentiment que leur identité était menacée par l’intégration juridique de l’UE grâce au principe de primauté. Après que les juridictions constitutionnelles nationales ont rendu des décisions fondées sur le principe de l’identité constitutionnelle, le droit primaire a intégré ce souci de préserver leur singularité dans le traité de Maastricht. Cette disposition figure désormais dans l’article 4 § 2 TUE précité, qui précise les contours de cette « identité nationale » à laquelle l’Union européenne doit le respect. La Cour a tenu compte de cette disposition afin d’interpréter les dérogations à la liberté de circulation fondées sur des motifs liés à l’identité culturelle ou constitutionnelle des États dans un sens qui leur soit plus favorable.[16] En conséquence, même si le droit pénal ne fait pas partie de l’identité constitutionnelle, il pourrait certainement être protégé par les États sous l’identité nationale s’ils ont le sentiment que l’UE cherche à reprendre cette compétence, ce qui n’est pas le cas. Comme expliqué ci-dessus, le Parquet européen a été créé grâce à une coopération renforcée. Premièrement, cela signifie qu’ils ont choisi de faire partie intégrante du projet et qu’ils ont accepté les règles pénales uniquement dans le domaine financier en adoptant la directive dite PIF, qui unifie les définitions auparavant confuses. Deuxièmement, les États ne sont pas privés de leur droit pénal national puisque les auteurs seront jugés dans leur pays ou dans le pays de la commission de l’infraction, par les tribunaux nationaux.

Lise Guillotin
Diplômée du Master 2 Droit public parcours Carrières Internationales, bilingue Français/Anglais – Université Clermont Auvergne

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Notes de bas de page :

[1] Pays participants actuels: Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie.

[2] Scherrer Amandine, Mégie Antoine et Mitsilegas Valsamis . « La stratégie de l’Union européenne contre la criminalité organisée : entre lacunes et inquiétudes », Cultures & Conflits, vol. 74, no. 2, 2009, pp. 103-104.

[3] Lamensch M. and Ceci, E., VAT fraud: Economic impact, challenges and policy issues, European Parliament, Directorate-General for Internal Policies, Policy Department A – Economic, Scientific and Quality of Life Policies, 15 October 2018, pp 35-36. Disponible : http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/626076/IPOL_STU(2018)626076_EN.pdf

[4] Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017, relative à la lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal

[5] Parlement européen, débats, séances plénières du 28 avril 2015 (CRE 28/04/2015-12, texte adopté : P8_TA(2015)0173) ; du 4 octobre 2016 (CRE 04/10/2016-17, P8_TA(2016)0376) ; du 4 octobre 2017 (CRE 04/10/2017-17, P8_TA(2017)0384).

[6] Rapport de l’OLAF 2017, « Dix-huitième rapport de l’Office européen de lutte antifraude, du 1er janvier au 31 décembre 2017 », Office des publications de l’Union européenne, 2018, p. 42.

[7] Jacquin Jean-Baptiste, « Tentative de sauvetage du procureur européen », Le Monde, 7 décembre 2016.

[8] Scherrer Amandine, Mégie Antoine, et Mitsilegas Valsamis . « La stratégie de l’Union européenne contre la criminalité organisée : entre lacunes et inquiétudes », Cultures & Conflits, vol. 74, no. 2, 2009, pp. 105-110.

[9] Décision 2002/187/JAI du Conseil, 28 février 2002, Article 4.

[10] Règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil, (8).

[11] Cour Permanente de Justice Internationale, 17 août 1923, Affaire du vapeur « Wimbledon » (France c. Allemagne), Séries A, n°1.

[12] Gaëlle Marti, « Ce que l’Union européenne fait à l’État. Recherches sur l’incidence de l’appartenance à l’Union européenne sur les États-nations », Civitas Europa, vol. 38, no. 1, 2017, pp. 319-322.

[13] Gaëlle Marti, op. cit., pp. 322-326.

[14] Traité sur l’Union européenne, version consolidée de 2016, article 4 § 2.

[15] Gaëlle Marti, op. cit., p. 328.

[16] Gaëlle Marti, op. cit., pp. 329-332.