Qu’est-ce qu’une loi à portée extraterritoriale ?

Il est communément admis que les normes édictées par les Etats sont applicables de plein droit sur l’ensemble de leur territoire. Il s’agit d’un attribut de leur souveraineté. Cependant par exception à ce principe les Etats peuvent assouvir des objectifs politiques et économique en administrant des situations se déroulant sur le territoire d’un autre Etat souverain. Pour cela ils vont avoir recours à des lois qui auront un effet extraterritorial. Utilisée comme moyen de pression la législation devient alors une arme redoutable et une alternative à l’emploi de la force armée. Le droit du commerce international, c’est-à-dire le droit qui s’applique aux échanges internationaux, et surtout les sanctions économiques, deviennent alors un domaine propice à l’expression de cette extraterritorialité. Cependant cette méthode unilatérale est de plus en plus contestée dans un monde qui aspire à l’émergence de forces multiples et hétérogènes.
 
Dans les faits seuls les états puissants peuvent valablement se permettre d’adopter unilatéralement ce genre de mesures. L’Etat en question doit avoir suffisamment d’autorité pour que sa mesure puisse influencer les autres Etats à sinon adopter une mesure semblable, à du moins ne pas y contrevenir. Les sanctions édictées par les Etats-Unis illustrent parfaitement cette idée. Ces sanctions s’inscrivent dans une vision politique d’ensemble répondant à une situation géopolitique donnée. L’objectif apparent étant toutefois la défense des valeurs morales nécessaires à la sauvegarde de la paix et des grands principes du droit international.
 
Le but de ces sanctions reste d’envoyer un message dissuasif aux autres états, un message de détermination et de fermeté. C’est un moyen de dire « Vous ne pouvez pas faire des affaires avec nous et avec nos ennemis »1.

Une légitimité contestée

L’émission grandissante des loi extraterritoriales unilatérales montre la faiblesse du droit international à répondre aux enjeux contemporains et surtout à apaiser les ambitions expansionnistes des Etats. Par ailleurs la question du champ d’application de ces mesures peut être problématique. En ce qui concerne les sanctions américaines elles s’appliquent partout dans le monde à partir du moment où il existe un lien de rattachement avec le pays, même si ce lien est très ténu. C’est une sorte de compétence universelle qui porte clairement atteinte à la souveraineté des Etats.
 
Cela pose également des questions éthiques. En effet les Etats Unis multiplient les poursuites contre des sociétés ou des personnes étrangères qui ne se trouvent pas sur son territoire. Ils ont même notamment mis en place le « Foreign Corrupt Pratices Act » dont la visée est de sanctionner les faits de corruption des agents publics étrangers. Cependant les principales victimes de toutes ces sanctions, c’est-à-dire les établissements financiers et les acteurs économiques se retrouvent prisonnier d’un labyrinthe de sanctions auxquels ils doivent se conformer. Ils développent également un sentiment d’injustice, car se sont souvent des entreprises clés qui sont ciblées et les sanctions semblent arbitraires.
 
Au-delà des effets concrets attendus, il s’agit en fait d’une position politique, d’un message dissuasif que l’on envoi au monde.
 
Le cas irano-américain : Une histoire politique en dents de scie
 
Les relations diplomatiques entre l’Iran et les Etats Unis sont ponctuées par des hauts et des bas, tantôt alliés et partenaires avant de devenir des ennemis respectifs. Cependant l’Iran n’a jamais eu pour vocation de s’isoler du reste du monde au contraire il a toujours cherché à devenir un acteur incontournable du Moyen Orient.
 
Tout au long du début du XXème siècle les Etats Unis ont non seulement contribués à la construction de l’économie Iranienne mais ont contribué à sa promotion dans le reste du monde. Cependant lorsque la guerre froide entre les Etats Unis et l’U.R.S.S s’installe l’Iran devient une place stratégique du fait de sa frontière avec l’U.R.S.S et sa situation au Moyen Orient. Par peur que le pays ne bascule dans le communisme et que les américains ne puissent plus exploiter le pétrole, la Central Intelligence Agency fomenta un coup d’état le 19 aout 1952. Ainsi ils ont pu installer un gouvernement pro-occidental et s’assurer une main mise sur le pays notamment par le biais de l’économie, la politique ou par la présence de troupes américaines. Cet épisode a profondément marqué le pays car il a symbolisé une grave ingérence et le début du rejet de l’impérialisme américain.
 
La gouvernance despotique du Shah Mohammad Reza Chah Pahlavi nourrit la contestation grandissant des groupes radicaux islamistes. Menés par Ruhollah Khomeyni la révolution iranienne est en marche. La République Islamique d’Iran est proclamée le 24 octobre 1979. Les tensions avec les Etats Unis atteignent leurs paroxysmes lors de l’occupation de l’ambassade américaine et de la prise d’otage de 52 agents le 4 novembre 1979. Les américains sont priés de livrer le Shah en exil en échange des otages. L’Algérie sera alors désignée comme médiateur et permettra la signature de l’Accord d’Alger le 19 janvier 1981. Les otages seront libérés en échange du transfert de 8 milliards de dollars d’avoirs iraniens qui étaient sous séquestre. Cet épisode laissera un goût amer aux américains et ancre le début de cette détestation légendaire qui liera les deux pays. Cependant peu importe les crises les relations n’ont jamais été complètement rompues.
 
La plus célèbre des sanctions, la loi d’Amato-Kennedy de 1996 2, prévoit l’interdiction de tout investissement dans le domaine pétrolier et gazier. Le programme nucléaire iranien de 2003 va raviver les tensions et impliquer une réaction mondiale. Les mandats de G. W Bush et parallèlement de Mahmoud Ahmadinejad sont marqués par des tensions vives et une aggravation des sanctions économiques.
 
L’élection de Barack Hussein Obama en 2008 a permis d’apaiser les tensions. On assiste à une nouvelle stratégie qui promeut le dialogue, la reconnaissance mutuelle et une normalisation des relations diplomatiques. Suite à l’élection en 2013 de l’actuel président iranien Hassan Rouhani les relations irano-américaines semblaient prendre une toute nouvelle direction. L’accord de Vienne du 14 juillet 2015 visant la levée des sanctions en est le fruit. Cependant cette avancée va être remise en cause par l’arrivée au pouvoir de Donald Trump aux Etats Unis.
 
La question de la conformité de la loi d’Amato-Kennedy au regard du droit international
L’adoption de la loi d’Amato-Kennedy a été largement désapprouvée par la communauté internationale. Le G7 a condamné cette initiative discrétionnaire américaine lors de son sommet à Lyon en juin 1996. Les Etats Unis ne peuvent imposer leur volonté au monde ni utiliser un arsenal juridique aussi expansionniste. En effet il apparait contraire aux principes du GATT et de l’OMC de restreindre le commerce mondial et qui plus est de façon unilatérale. Ces systèmes cherchent au contraire à libéraliser le commerce mondial. C’est d’ailleurs notamment sur ce fondement que différentes plaintes vont être déposées. Tout d’abord le principal intéressé l’Iran a voulu contrer la mise en œuvre de cette loi et contester sa légalité par une plainte déposée le 13 août 1996 devant le tribunal irano-américain des différends. De son côté l’Union européenne a également condamné l’application extraterritoriale de la loi et a adopté plusieurs mesures afin de protéger les personnes se trouvant sur son territoire. Tout d’abord elle a adopté « le règlement CE n°2271/96 du 22 novembre 1996 [concernant] la protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant »3. Par la suite en 1997 appuyée par plusieurs pays dont notamment le Canada elle déposa une plainte devant l’OMC. Cela s’est soldé par un accord et le retrait de la plainte, les Etats Unis promettant d’accorder des dérogations selon les situations.
 
Le rejet unanime de cette loi est dû à certaines de ses dispositions qui semblent contraires au droit international. En effet la règle cardinale de la « théorie des effets » est complètement bouleversée ici. Selon cette règle du droit international, un Etat peut adopter de manière exceptionnelle une mesure extraterritoriale lorsque des actes sont susceptibles d’avoir un effet substantiel sur son territoire. Tout se joue sur l’appréciation de l’adjectif substantiel. Cela suppose que les effets doivent être assez importants. Mais lorsque les Etats Unis incriminent le seul fait de faire des investissements dans le secteur gazier ou pétrolier en Iran ou en Lybie, on ne peut pas valablement estimer que ces activités en tant que telles sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts américains. C’est en raison du régime juridique de ces Etats et de leurs relations houleuses avec les Etats Unis qu’il a été établi une présomption de dangerosité. Il s’agit là de considérations morales et politiques qui ne peuvent se justifier juridiquement. Par ailleurs des critiques s’élèvent aussi car les garanties procédurales ne seraient pas respectées. Se pose la question de la proportionnalité des sanctions et de leur caractère arbitraire. Les sanctions à l’encontre des opérateurs sont globalement très lourdes on se demande si ce ne sont pas plus des sanctions dissuasives que des sanctions adaptées à l’infraction commise. De plus leur choix est laissé au bon vouloir des autorités américaines ce qui accentue le sentiment d’injustice. Enfin la loi est accusée de bafouer les fondements du procès équitable. Dans son article 11 la loi « interdit aux tribunaux américains de connaître des sanctions infligées au titre de la loi, ce qui constitue un déni de justice patent »4. On prive le juge de sa capacité d’appréciation. Ainsi les opérateurs ne bénéficient pas de l’égalité des armes, ils sont à la merci des autorités administratives américaines.
 
Toutefois il est important de souligner que le droit international prévoit des hypothèses dans lesquelles un Etat peut valablement exercer une compétence universelle. « La compétence universelle autorise un État à exercer sa répression à l’égard de toute personne ayant commis un acte portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la communauté internationale »5. La défense des intérêts commun légitime l’action extraterritoriale des Etats. Dans cette hypothèse l’objectif de la loi d’Amato-Kennedy tel que définie dans son article 3 est partiellement conforme au droit international. En effet la visée du texte comprend la lutte contre le terrorisme qui est une menace mondiale. En revanche la loi prévoit également de priver l’Iran et la Libye de l’acquisition d’armes de destruction massive. En aucun cas le droit international est encore moins un Etat unilatéralement ne peut priver un autre Etat de s’approvisionner en armement s’il n’y a pas de danger imminent. La légitimité de l’action des Etats Unis est donc très contestée quand bien même elle aurait pour but de sanctionner les violations du droit international. Surtout le pays n’a pas pris la peine de concerter les autres états, « la mondialisation a ainsi franchi un pas de plus, puisque les États-Unis se sont arrogé une compétence générale d’application du droit international »6.
 
Après avoir étudié l’impact des lois extraterritoriales américaines sur le commerce international, il parait important de se pencher sur la position ambivalente de l’Iran au sein de la communauté internationale.

Une volonté de l’Iran de reconquérir le devant de la scène internationale : L’accord sur le nucléaire iranien du 14 juillet 2015

L’Iran post révolutionnaire n’a jamais caché son désir de devenir un acteur stratégique de la politique international. Il tentera donc d’étendre son influence par différents moyens. Bien que se revendiquant comme un pays indépendant avec une pression idéologique et religieuse très forte, il n’a jamais voulu s’isoler et surtout pas économiquement. En effet malgré le rejet du monde occidental et les différents embargos dont il faisait l’objet l’Iran a tenté à de nombreuses reprises de devenir membre de l’Organisation Mondiale du Commerce. Aujourd’hui encore le problème n’est pas résolu.
 
L’Iran a également toujours voulu étendre son réseau diplomatique. Enfin les « révolutions arabes » qui ont conduit à la déstabilisation du pouvoir syrien, la guerre au yémen et la menace terroriste en Irak sont des opportunités inespérées pour l’Iran de revenir sur la scène internationale. En effet il devient un acteur incontournable de la stabilité géopolitique au Moyen Orient. Allié du régime syrien, il veut limiter à tout prix l’emprise de l’Arabie Saoudite qui en cas de chute du régime risque de faire de la Syrie une zone d’influence.
 
Les oppositions entre l’Iran et les occidentaux ont amenés à son isolement économique. Paradoxalement le pays pourrait représenter aujourd’hui un marché économique attrayant.
 
L’accord sur le nucléaire iranien du 14 juillet 2015 dont les signataires sont l’Allemagne, la France, le Royaume Uni, la Russie, les Etats Unis, la Chine et l’Union Européenne vise à encadrer les activités nucléaires de l’Iran. Le but recherché est de pacifier les relations internationales, stabiliser le Moyen Orient et contribuer à la paix mondiale. Cet accord politique qui prend la forme d’une résolution du conseil de sécurité de l’ONU7 prévoit la levée de certaines sanctions européennes, américaines et onusiennes contre le respect par l’Iran de certaines mesures prévues par l’accord. Cette levée des sanctions sera progressive et s’échelonnera sur 10 ans. Ces sanctions concernent essentiellement le domaine économique et financier, énergétique et le transport. Cet accord d’une durée de vie de 15 ans est entré en vigueur le 16 janvier 2016.
 
Les mesures qui seront imposées à l’Iran concernent notamment la limitation du stock d’uranium enrichi. Certaines activités qui pourraient mener à la transformation de la matière nucléaire en arme sont également interdites. Cependant certaines sanctions relatives aux missiles balistiques et aux armes conventionnelles sont maintenues jusqu’en 2022 et 2023.
 
Néanmoins le dispositif prévoit clairement que la levée des sanctions est subordonnée au respect des mesures édictées. Il s’agit du cœur de l’accord. Si l’Iran ne respecte pas ses engagements, un mécanisme de « snap-back » pourra être mis en place pendant 15 ans. En effet, ce processus permet un retour des sanctions. L’un des Etats signataires pourra ainsi s’il est avéré ou s’il soupçonne fortement l’Iran de ne pas respecter l’accord, saisir le Conseil de sécurité de l’ONU. Sera alors organisé un vote à l’unanimité qui déterminera la remise en place ou non des sanctions.
 
L’Agence Internationale de l’Energie Atomique8 aura la charge de contrôler la bonne mise en œuvre des mesures. Pour cela l’Iran s’engage à lui permettre un droit d’accès aux différents sites et la possibilité de procéder à diverses mesures de vérification spécifiques.

Conclusion

La réflexion que nous avons mené ici avait pour finalité d’analyser en quoi les lois extraterritoriales américaines représentent un enjeu pour le droit du commerce international. En prenant le parti de se focaliser sur l’étude des relations juridico-économiques entre les Etats Unis et l’Iran cela permet de mettre en exergue les problèmes que ce genre de mesures peuvent provoquer. En effet ce conflit est devenu un symbole de l’utilisation de la législation américaine dans le domaine économique. Cette opposition est également très intéressante car au-delà des deux principaux protagonistes elle a eu un impact très important dans les relations internationales. Elle a obligé les opérateurs économiques à adapter leur stratégie de développement. Commercer avec l’Iran est devenu une activité risquée.
 
La fascination pour ce conflit entre ces deux entités réside également dans sa durée. C’est seulement avec l’adoption de la Convention de Vienne le 14 juillet 2015 que l’on a pu espérer entrevoir une issue positive. Cependant la politique de l’administration Trump a rapidement éteint cet espoir naissant. En effet le 8 mai 2018, le président américain a annoncé le retrait des États-Unis de l’accord de Vienne et la mise en œuvre de sanctions encore plus fortes. Il est donc difficile de connaître aujourd’hui quel sera l’issue de cette histoire face aux actions et déclarations contradictoires de ce gouvernement ou encore les nombreuses voltefaces. On peut toujours espérer même si cela semble peu probable une brèche qui serait porteuse de nouvelles perspectives.
Parallèlement des acteurs tels que l’Union Européen ou la France, ne voulant pas être les spectateurs de la politique américaine, adoptent des mesures destinées à contrecarrer sa stratégie. Ils veulent défendre leurs entreprises trop souvent victimes des sanctions colossales édictées par les Etats Unis. Cependant il faut avouer que la pression reste forte, l’extraterritorialité de la législation américaine reste encore aujourd’hui un obstacle pour les sociétés voulant commercer avec l’Iran.
 
Certains estiment que cette politique agressive qui n’épargne pas même les alliés va conduire à une tension croissante des relations diplomatiques. De plus cela risque de pousser les entreprises à chercher des alternatives pour contourner la politique américaine notamment en essayant de ne plus utiliser le dollar. C’est le cas des entreprises chinoises.
 
Notes de bas de page :
1. Hervé JUVIN, « Sanctions américaines : la guerre du droit », Le Debat Gallimard, février 2017
2. L’Iran Libya Sanctions Act du 5 août 1996 adoptée par le congrès américain
3. Philippe BAUMARD, David HOTTE, Didier MORLET, et al., Les sanctions financières internationales, RB Edition, 1ère édition, Mayenne, 2012
4. Voir supra note 2
5. M. COSNARD, « Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays », Annuaire français de droit international, volume 42, 1996
6. Voir supra note 4
7. Adoption de la résolution le 20 juillet 2015
8. Organisation créée en 1957 par l’Assemblée générale des Nations Unies pour encourager et faciliter, dans le monde entier, le développement et l’utilisation pratique de l’énergie atomique à des fins pacifiques, et la recherche dans ce domaine : source bureau des nations unies pour le désarmement.
 
Sources :
  • Philippe BAUMARD, David HOTTE, Didier MORLET, et al., Les sanctions financières internationales, RB Edition, 1ère édition, Mayenne, 2012
  • M. COSNARD, « Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays », Annuaire français de droit international, volume 42, 1996
  • Louis D’AVOUT, « L’extraterritorialité du droit dans les relations d’affaires », La Semaine Juridique Edition Générale n° 42, 12 Octobre 2015
  • Elliott GEISINGER, Philippe BÄRTSCH, Julie RANEDA et al., « Les conséquences des sanctions économiques sur les obligations contractuelles et sur l’arbitrage commercial international », Revue de droit des affaires internationales, août 2012
  • Bernard HOURCADE, Géopolitique de l’Iran, Armand Colin, 1ère édition, 2016, p268
  • Hubertus HILLERSTRÖM, « Embargos, listes noires et autres sanctions internationales : nouveaux risques et enjeux pour les acteurs locaux », Revue de droit des affaires internationales, octobre 2016
  • Hervé JUVIN, « Sanctions américaines : la guerre du droit », Le Debat Gallimard, février 2017
  • Reza MAMDOUHI, L’Iran et le commerce mondial, L’Harmattan, 1ère édition, Paris, 2013, p167.
  • Pour aller plus loin regarder le rapport d’information de l’Assemblée nationale déposé par la Commission des affaires étrangères et la Commission des Finances en conclusion des travaux d’une mission d’information sur l’extraterritorialité de la législation américaine http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i4082.asp