« Extremis malis, extrema remedia»[1]. Ce fameux adage latin, servant d’assise aux dérogations au droit, habituelles en période de crise, n’a jamais tant trouvé à s’appliquer que dans la période de crise que nous traversons actuellement. D’un point de vue européen, un très large éventail de mesures a été déployé, tant par la Commission européenne (CE) que par la Banque Centrale Européenne (BCE). Il s’agit ici de se concentrer sur deux mesures inédites qui dérogent manifestement aux principes issus des traités européens : le régime spécial temporaire des aides d’Etat et l’activation de la clause dérogatoire générale au Pacte de stabilité et de croissance (PSC).

La mise en place d’un régime dérogatoire relatif aux aides d’Etat

Le régime des aides d’Etat est fixé par l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE). Il prohibe les aides directes octroyées par un Etat à une entreprise, car ces dernières constitueraient une distorsion de concurrence néfaste à la pleine concurrence au sein du marché intérieur. Des exceptions existent, et concernent, de façon très simplifiée, deux situations.

La première situation permet de présumer licite l’aide d’Etat si cette dernière est inférieure à un certain montant (montant de minimis[2]).

La seconde situation découle de l’application des alinéas 2 et 3 de l’article 107 TFUE qui autorisent les aides « destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaire »[3] et celles « destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre »[4].

Ce sont ces deux alinéas qui ont été utilisés par la Commission Européenne, dès le 19 mars 2020, pour assouplir le régime des aides d’Etat et permettre aux Etats Membres de l’UE de subventionner, plus largement et plus facilement, leurs secteurs privés afin de limiter les conséquences économiques de la pandémie de SARS-Cov-2 (« Covid-19 » ou généralement appelé « Coronavirus »), sur l’activité des entreprises, leur trésorerie, et leurs capacités d’investissement.

Dans un communiqué du 19 mars 2020[5], la Commission européenne a détaillé l’applicabilité temporaire de ces deux alinéas du fait de la situation exceptionnelle actuelle. Elle a également détaillé les formes d’aides envisageables à l’aune de ces dérogations.

Il peut ainsi s’agir des aides suivantes, dès lors qu’elles sont versées avant le 31 décembre 2020 :

  • De subventions directes ou d’avantages fiscaux, dans la limite d’un montant de 800 000€ par bénéficiaire.
  • De garanties sur prêts, d’un montant variable en fonction de la taille des entreprises et de la maturité des prêts concernés, dans une limite de 6 ans et avec une garantie qui ne peut dépasser 90 % des montants empruntés.
  • De subventions des charges d’intérêts, dans la limite d’un taux plafond variable selon la taille des entreprises et la maturité du crédit.
  • Des trois types d’aides ci-dessus, mais octroyées via des établissements de crédits, étant précisé que cela n’a pas pour but de faciliter ou restaurer la liquidité de tels établissements et que ces derniers doivent pouvoir présenter le montage par lequel ils prévoient de transférer à leurs emprunteurs les aides susmentionnées.

Enfin, la Commission européenne a, ce 3 avril 2020[6], étendu le champ de l’encadrement temporaire décrit précédemment, en visant notamment le soutien à la recherche et au développement lié au Covid-19, le soutien à la production de produits de lutte contre la pandémie, ainsi que le soutien en faveur des salariés et des entreprises via des exonérations ou report de cotisations sociales ou de mesures plus directes de subvention salariale.

L’activation de la clause dérogatoire générale au Pacte de stabilité et de croissance (PSC)

La Commission européenne a annoncé, le 20 mars 2020, qu’elle activera la clause dérogatoire générale au Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui définit les règles budgétaires applicables au sein de l’UE depuis son adoption en 1997.

Le PSC est le traité à l’origine des plafonds, tant décriés, de 60 % de dette public par rapport au produit intérieur brut (PIB), et de 3 % de déficit, là encore en regard du PIB. Il se compose d’un volet préventif (éviter le dépassement des plafonds) et d’un volet correctif (sanctionner le dépassement des plafonds).

Il fut amendé en 2011 via un « Paquet » de six règlements (le « six-pack ») aux fins de le rendre plus souple et notamment de mettre l’accent sur les variables d’ajustement structurels, au détriment des fluctuations conjoncturelles non-pilotables par les Etats[7]. Ainsi, les objectifs budgétaires sont aujourd’hui d’ordre structurel, et assortis d’objectifs de moyen-terme (OMT).

Le PSC était par ailleurs critiqué pour son caractère très peu contraignant et pour son inaptitude à prévenir les crises souveraines de 2012. C’est cette même révision qui y a introduit la clause dérogatoire générale dont il est aujourd’hui question.

La situation actuelle va probablement plonger le continent européen tout entier en très forte récession, au moins pour l’année 2020, et les ratios d’endettement public et de déficit à venir vont mettre la quasi-totalité des Etats membres en contradiction avec les critères du PSC. En effet, ces derniers devront dépenser massivement pour préserver leurs économies et subvenir aux besoins de leurs systèmes de santé en cette période de crise.

C’est pourquoi il a été décidé d’activer la clause générale dérogatoire, pour la première fois depuis sa création en 2011. Cela suspend sine die l’application du PSC, plaçant l’Union européenne et ses Etats membres dans une situation totalement inédite.

Vers un « confinement » du droit commun européen en matière économique et budgétaire ?

Les deux exemples présentés sont topiques de la difficulté à concilier l’état d’urgence sanitaire, et bientôt économique, avec certains des grands principes issus des traités européens. Pour autant, gardons-nous bien d’en tirer toute conclusion hâtive. Cela ne montre pas que le droit économique commun européen est incompatible avec la crise que nous traversons et avec la situation qui en découlera. Bien au contraire, le droit économique et budgétaire européen prouve ici à la fois sa résilience et son adaptabilité à des contraintes exogènes, même imprévues : c’est là tout ce que l’on peut attendre d’une bonne règle de droit, aussi fondamentale soit-elle.

Louis Malbète
Master en Politiques publiques – Sciences Po Paris


Notes de bas de page

[1] « De grands maux supposent de grands remèdes »

[2] Règlement (UE) n ° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis

[3] Article 107§2 b) du Traité sur le fonctionnement de l’UE

[4] Article 107§3 b) du Traité sur le fonctionnement de l’UE

[5] Communication from the Commission, Temporary Framework to support the economy in the context of the coronavirus outbreak, OJ C 91, 20.3.2020

[6] Communication from the Commission, Amendment to the Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, OJ C 112, 4.4.2020, p. 1–9

[7] Communication de la Commission, Réexamen de la gouvernance économique : Rapport sur l’application des règlements (UE) n° 1173/2011, (UE) n° 1174/2011, (UE) n° 1175/2011, (UE) n° 1176/2011, (UE) n° 1177/2011, (UE) n° 472/2013 et (UE) n° 473/2013